中央一般轉移支付與邊疆省(區)公共服務供給

原標題：李俊清 謝星全：中央一般轉移支付與邊疆省（區）公共服務供給

中國有2.28萬公里的陸地邊境線，與14個國家接壤。沿邊9省（區）國土總面積達587.68萬平方公里，佔全國陸地總面積的61％。在140個邊境縣中，有107個屬於民族自治地方；邊境地區總人口2300多萬，少數民族人口占將近一半，有30多個民族與境外同一民族跨界而居。邊疆9省（區）是邊境與少數民族的交匯地，經濟社會發展面臨的問題既有一般性，也有特殊性。在一般性層面，邊疆既是全面建成小康社會的薄弱地區，“十三五”時期脫貧攻堅的“主陣地”，也是現階段西部大開發重點投資的關鍵區域。在特殊性層面，邊疆省（區）是集少數民族地區、邊境地區、貧窮地區於一體的疊加區域。特別是西部邊疆自然條件惡劣，基礎設施薄弱，貧困人口集中，發展起點低、歷史欠賬多、城鄉差距大、區域差異顯著。相較於內陸和東部地區，邊疆省（區）尤其是西部邊疆省（區）公共服務支出的財力基礎更爲薄弱，公共服務供給遠低於全國平均水平。

國務院在《“十三五”促進民族地區和人口較少民族發展規劃》中明確指出：“加大中央財政投入力度，完善財政一般性轉移支付增長機制，一般性轉移支付資金和相關專項轉移支付資金進一步向民族地區傾斜，確保對民族地區轉移支付在總盤子中的比重繼續增加。”作爲均衡地方財力和促進基本公共服務均等化的中央一般轉移支付在我國邊疆省（區）的政策效果如何，哪些因素影響邊疆省（區）公共服務供給規模，科學評估中央一般轉移支付促進公共服務供給規模的政策效果是本文研究的重點問題。

一、關於轉移支付與地方政府支出偏好的理論探討

（一）國外文獻回顧：轉移支付與財政支出的關係

多數西方國家實行分權化財政體制，圍繞從中央或聯邦與地方財政行爲的關係開展研究是國外公共財政學派的旨趣之一，研究議題包括轉移支付與地方稅收行爲、轉移支付與地方政府行爲、轉移支付與地方財政支出的關係。

在轉移支付與地方稅收行爲層面，有學者認爲財政收入結構不會影響地方財政支出行爲及其效率，［1］但也有人認爲轉移支付會削弱地方財政運行效率及財政自主權。［2］在轉移支付與地方政府行爲層面，學者們主要圍繞財政支出與公共產品供給效率進行研究，認爲地方政府間財政分配關係體現了中央與地方政府行爲之間的博弈和空間交互策略，［3］財政轉移支付結構會影響地方政府公共財政支出效率。在轉移支付與地方財政支出層面，國外相關研究集中在轉移支付的公平與效率問題，即轉移支付能否使得地方政府更爲公平和有效地提供公共服務。［4］在效率方面，“粘蠅紙效應”假說認爲與增加本地公共支出相比，上級政府轉移支付或補助會提升地方公共服務支出效率。［5］在公平方面，有學者認爲，平等而不是效率的價值取向決定了政府補助分配的標準，降低中央轉移支付促進公共服務供給的規模效率。［6］

國外關於研究我國中央轉移支付影響地方公共支出偏好主要分爲兩類假說：一是資本流動假說。其代表性觀點認爲，地方政府對流動資本的競爭，推動地方政府偏好生產性投資，如基礎設施建設；［7］二是“維護市場型聯邦主義”假說，其主要觀點是，地方政府爲獲取較高財政收入，偏好生產性投資而不是再分配收入資源，如公共服務等。［8］

（二）國內文獻回顧：一般轉移支付與公共服務供給

我國自1994年實行“分稅制”改革以來，學界圍繞財政資源再分配的公平與效率、財政支出結構、政府競爭議題開展了較多研究。在財政政策公平性層面，中國1990—2005年中央財政轉移支付雖然促進了省際公共醫療衛生服務均等化，但對公共基礎教育服務無顯著影響。［9］在轉移支付效率層面，我國財政轉移支付資金由於分配不規範、監督不到位、操作不透明，導致中央轉移支付促進地方公共服務產出效率低。［10］在財政支出結構層面，“中央轉移支付會增強政府‘重生產、輕民生’的傳統治理模式，延緩基本公共服務均等化”。［11］一些研究表明，我國中央轉移支付並沒有增進地方公共服務支出或投資社會福利事業的規模效率。［12］在競爭激勵層面，有學者提出，地方政府熱衷於“政治錦標賽”，傾向於投資週期短、見效快、收益高的生產性項目，以謀取職位晉升和經濟收益，而不願增加社會民生支出。［13］

因此，國內實證研究中央一般轉移支付與地方公共服務支出的關係主要集中在兩個方面。一是轉移支付對地方政府財政行爲的影響；二是轉移支付促進公共服務支出的制度效率。但在已有文獻中，尚缺乏專門分析中央一般轉移支付對邊疆省（區）公共服務供給規模政策效果的研究。

二、理論假設：一般轉移支付影響公共服務供給何以可能

雖然經過了二十多年的轉移支付發展實踐，但我國中央轉移支付促進公共服務均等化效果並不理想，並未顯著改善地方“重生產，輕民生”的支出結構。而中央一般轉移支付制度是我國分權財政體制的重要構成，是邊疆多數省區財政收入的最重要來源。例如除遼寧（30.00%）和內蒙古（43.51%）外，2014年其他邊疆7省區中央補助收入佔本年財政收入總計的比例均高於50%。無論是市場聯邦主義、資本流動假說，還是政治錦標賽、“粘蠅紙效應”等理論模型，都認爲上級政府轉移支付與地方政府公共服務支出偏好有顯著關係。尤其是對財力比較薄弱的西部地區，中央一般轉移支付對邊疆公共服務供給規模有直接影響。提出研究假設：

H1：中央一般轉移支付促進邊疆地區公共服務供給規模。

中央一般轉移支付的重要功能之一是校正地區財政收支失衡。邊疆省區承擔着大量的事權責任，而其可支出的財力卻“捉襟見肘”。例如，2014年除遼寧省（53.64%）外，其他邊疆8省區本地財政收入都不及其財政支出的一半，大部分邊疆省區可供其支付的財權不到事權的1/3。研究表明，上級政府轉移支付有“熨平”地區財政收支缺口的政策效果，進而改變地方政府支出偏好，增強公共服務供給的財政基礎，提高公共服務供給水平。［14］基於此，提出假設：

H2：邊疆地區財政赤字越大的省（區），公共服務供給規模越小。

解釋轉移支付效果悖論的原因是多方面的，其中很重要的原因是地區經濟水平、社會結構、政府行爲偏好、財政預算約束、區域特徵等各不相同。經濟水平主要指經濟增長、產業優化和發展質量，社會結構主要指社會發展與民生改善，區域性特徵主要指資源消耗與環境治理，財政預算約束主要指財力規模與支出責任，政府行爲偏好主要指政府偏好生產性投資還是社會民生項目。此外，地區技術創新和公衆需求也影響公共服務提供方式和產出水平。因此，地區發展與民生指數（DLI）作爲替代傳統經濟增長的包容性指標，能有效描述邊疆9省區的經濟社會發展的協調度，減少解釋公共服務供給的內生性偏差。提出研究假設：

H3：地區發展與民生改善水平影響邊疆公共服務供給規模。

公共服務供給規模與公共服務消費的邊際成本正相關，區域人口密度越高，政府提供等量公共產品的單位消費成本也越高，對公共服務的單位需求也越大。但是我國邊疆地區尤其是西部邊疆地廣人稀，如西藏120多萬平方公里的國土上僅生活着300多萬人，而新疆的面積是江蘇的10倍以上，人口卻不足其30％。生活在高寒山區、偏遠牧區，特別是沿邊境線居住的邊民，由於遠離人口密集的消費市場，人口密度小，公共服務供給嚴重不足。提出研究假設：

H4：邊疆省（區）人口密度越高，地區公共服務供給規模越大。

在政策層面，《國務院關於印發“十三五”促進民族地區和人口較少民族發展規劃的通知》明確指出，“我國經濟下行壓力增大，穩增長、調結構、惠民生、防風險任務日益繁重，民族地區協調各方面關係、承受各種風險、化解社會矛盾的壓力呈現加大趨勢，面臨脫貧攻堅和實現全面小康雙重任務、發展經濟和保護環境雙重責任、加快發展和維護團結穩定雙重壓力”。在理論層面，可以從一般與特殊兩個視角解析邊疆特殊的省（區）情：在一般性層面，邊疆省區經濟發展滯後，產業結構轉型困難，公共服務水平較低。2015年，邊疆9省（區）人均GDP爲4.32萬元，遠低於全國平均水平5.3萬元。在特殊性層面，我國邊疆省區多數是民族自治地區，自然條件差，歷史欠賬多，發展起點低，各級政府承擔着大量複雜而敏感的民族宗教事務和緊迫的邊疆維穩任務，導致邊疆與內陸、沿海地區有不同的問題焦點和發展條件，決定了邊疆公共事務的治理模式和重點任務不同，影響公共服務提供成本。進而，邊疆安全與穩定、轉方式與跨越式發展、資源開發與環境保護和保護民族文化多樣性等特殊的省（區）情，在實踐和理論兩個層面都影響邊疆公共服務供給水平。定量分析表明，這些內生性的邊疆省（區）情以不可觀測的地區固定效應形式影響着邊疆公共服務水平。提出研究假設：

H5：邊疆安全與穩定、轉方式與跨越式發展、資源開發與環境保護和保護民族文化多樣性共同構成邊疆特殊的省（區）情，並以內生性的地區固定效應的形式影響着邊疆公共服務供給規模。

原標題：李俊清 謝星全：中央一般轉移支付與邊疆省（區）公共服務供給

三、數據、模型與統計

（一）數據來源與估計模型

本文數據全部來自《中國統計年鑑》《中國財政年鑑》《中國教育經費統計年鑑》等。被解釋變量是公共服務支出規模，解釋變量是中央一般轉移支付，控制變量有地區財政赤字、地區發展與民生指數、人口密度。對數據全部取對數，並對數據進行平穩性檢驗，發現解釋變量與被解釋變量不存在單位根。現實經驗表明，邊疆地區的省（區）情不同，公共服務供給水平也有較大差異。統計檢驗也證實，模型存在個體固定效應，故主要採取穩健標準誤條件下固定效應模型進行參數估計，採用LSDV估計模型個體異質性。

依循理論假設，在模型1中只納入“中央一般轉移支付”，在模型2中增加“地區財政赤字”和“地區發展與民生指數”，在模型3中增加“人口密度”，在模型4檢驗是否存在地區固定效應。而地區發展和民生指數（DLI）是國家統計學會編制的衡量地區經濟社會發展質量的綜合性指標，包括經濟增長、結構優化、發展質量、收入分配、生活質量、勞動就業、社會發展、生態建設、科技創新、公衆評價等維度，能減少模型內生性偏差。

（二）統計分析

模型1顯示（表1），中央一般轉移支付每增加1%，邊疆地區公共服務供給水平顯著提升0.056%（p＜0.01）。但是在模型2中控制地區財政收支水平和地區發展與民生指數後，中央一般轉移支付促進邊疆公共服務供給的政策效果減弱了53.19%，政策作用下降到0.0264%（p＜0.01），說明邊疆財政收支盈餘水平和地區經濟社會發展的整體質量，可以有效促進本地公共服務供給，二者幾乎導致原中央一般轉移支付的政策效果降低一半以上。具言之，邊疆省區財政赤字每減少1%，地區公共服務供給規模將顯著增加0.39%（p＜0.01）；邊疆地區發展和民生指數每增加1%，地區公共服務供給規模將顯著增加0.62%（p＜0.01）。在模型3中納入“人口密度”後，發現中央一般轉移支付促進公共服務供給的政策效果並不顯著（p＞0.05），其政策作用被進一步削弱，中央一般轉移支付促進公共服務的政策係數降低到0.0126%。統計顯示，邊疆省區人口密度能有效影響地區公共服務供給規模，人口密度每增加1%，邊疆公共服務供給水平提升2.6%（p＜0.1），人口密度是影響邊疆公共服務供給水平最大的內部因素。說明人口密度區作爲反映公衆需求和公共服務邊際消費成本的指標，在需求側方面有加速提升本地公共服務供給規模的政策作用，不僅導致中央一般轉移支付促進公共服務供給的政策效果不顯著，而且導致轉移支付促進公共服務供給的政策作用下降了約52%的水平。模型4顯示，以內蒙古爲參照，遼寧、吉林、黑龍江、雲南、廣西、甘肅等6省（區）情與本地公共服務供給規模負相關（p＜0.1），西藏和新疆區域性特徵與本地公共服務供給正相關（p＜0.1），說明西藏和新疆是特殊地域和特殊人羣的交匯地，自身的區域性因素和民族宗教因素影響着本地公共服務供給水平。數據揭示，邊疆公共服務供給規模的增長主要來自五個方面：一是中央一般轉移支付，二是地區財政收支結構，三是地區發展與民生指數，四是人口密度，五是邊疆省區的特殊省（區）情，即區域性因素。假設H1到H5均得到不同假設條件的檢驗。

從組內模型擬合優度看，模型4到模型1的估計量對組內模型的擬合優度依次降低，其中模型4的中央一般轉移支付、地區財政赤字、地區發展與民生指數、人口密度和邊疆特殊的省（區）情有效解釋了邊疆公共服務供給規模約44%的變異量。從複合擾動項的方差信息看，模型3的政策效應最爲可靠。在最後一個模型中，雖然邊疆公共服務供給規模變異量的56%來自其他因素，但是這種政策影響幅度主要受不可觀測的個體效應的變動的影響，即來源9個邊疆各自特殊省（區）情的變化。數據揭示，邊疆區域性因素和民族宗教因素對邊疆公共服務供給規模有重要影響，這些因素因無法用單一指標或可觀察的變量進行測量，導致中央一般轉移支付、地區財政收支結構、地區發展和民生水平和人口密度僅解釋了邊疆公共服務規模33%的變異量。

原標題：李俊清 謝星全：中央一般轉移支付與邊疆省（區）公共服務供給

四、結論與討論

（一）多角度審視邊疆省（區）公共服務供給規模的政策效果

中央一般轉移支付促進邊疆公共服務供給的財政政策效果應區別對待。首先，中央一般轉移支付可以有效促進邊疆公共服務供給，解釋了邊疆公共服務供給規模13%的變異量。其次，增加地區財政收支缺口和地區發展和民生指數後，不僅有效削弱中央一般轉移支付促進邊疆公共服務供給的政策效果，而且能多解釋邊疆公共服務供給規模18%的變異量。再次，人口密度作爲測度地區單位公共服務需求和邊際消費成本的有效變量，從需求側顯著影響本地公共服務供給水平，能多解釋邊疆公共服務規模2%的變異量，使得中央一般轉移支付對邊疆公共服務供給規模的影響不再顯著。最後，邊疆特殊的省（區）情，顯著影響本地公共服務供給規模，能多解釋邊疆公共服務供給規模11%的變異量。

（二）影響邊疆省區公共服務供給水平的特殊省（區）情分析

理論上講，邊疆區域性特徵和民族宗教等因素，共同決定了邊疆安全與穩定、轉方式與跨越式發展、資源開發與環境保護和保護民族文化多樣性是邊疆過去或今後一段時間面臨的主要省（區）情，一起構成了制約邊疆公共服務質量提升的內生性因素。這些邊疆省（區）情，導致邊疆治理與內陸、沿海的公共治理有不同模式和問題焦點，影響着邊疆公共事務治理目標和公共服務提供成本，導致不同邊疆省區的公共服務供給水平各不相同。原因主要有四點，具言之：

1.邊疆安全與穩定

近年來國際熱點問題大多聚集在中國周邊，朝核問題、中亞和克什米爾地區反恐問題、中印領土爭端、中緬中越邊境的跨國犯罪和難民問題，此外西部邊疆在快速工業化、城鎮化、信息化等現代化的進程中，社會轉型而引發的矛盾和衝突也不斷增加。正如中央第四次民族工作會議指出的“做好民族工作，最關鍵的是搞好民族團結，維護邊疆穩定”。例如，在邊防和公共安全開支方面，2015年，廣西國防開支佔本地一般公共預算支出的2.4‰，居全國第2位，西藏、新疆、遼寧公共安全支出佔本地一般預算支出的比例分別爲7.47%、6.62%、5.73%，分別居全國第1、2、3位。

影響邊疆穩定與安全的社會風險既有與內地相似的社會矛盾，如就業、環保、勞資糾紛等問題，也有涉及民族、宗教、邊境因素的特殊性問題。如城鎮化進程中不同族羣成員高度聚集時的相互適應與包容問題，市場經濟發展與快速城鎮化使宗教文化面臨世俗化的問題，信教羣衆與不信教羣衆、宗教生活與現實生活的矛盾，境內外民族分裂、宗教極端、暴力恐怖勢力的滲透煽動、暴恐事件多發問題等等。如果這些問題與其他社會風險交織，特別是被少數宗教原教旨主義利用，極易引發反社會的極端行爲，威脅邊疆穩定與民族團結。

2.邊疆地區轉變發展方式與跨越式發展

近年來，邊疆大部分省區經濟增長速度明顯高於全國平均水平，爲跨越式發展創造了條件。但是，西部邊疆面臨轉變發展方式與實現跨越式發展的雙重壓力。目前邊疆經濟發展總體水平滯後，與內陸特別是東部沿海差距較大。例如2015年，邊疆9省（區）人均GDP僅達到全國均值的81.51%。邊疆地區產業結構不合理，結構優化壓力大。2015年，除遼寧、西藏和內蒙古農業產值低於全國平均水平9.91%外，其他6省區農業產值較高。黑龍江和西部邊疆省區的第二產業佔GDP的比值均低於全國平均水平43.04%。此外，西部邊疆貧困人口貧困程度深，脫貧難度大。西藏及四省藏區、新疆南疆三地州、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區都是國家“十三五”時期扶貧攻堅主戰場，特別是邊疆民族5省區貧困發生率達12.1%。

3.資源開發與環境保護

邊疆省區資源富集，是我國重要的能源產業基地，同時又是我國最重要的生態功能區——我國重要的水資源涵養區、生物資源多樣性聚集區、礦產資源富集區、土地資源儲備區、森林資源供給區。雖然邊疆資源蘊藏價值極高，但生態系統脆弱，承載能力很低，自然災害及次生風險發生頻率高。2015年，邊疆自然災害造成直接經濟損失851億元，約佔全國損失的30%。

另一方面，礦產、農牧業、高能耗產業是邊疆省區主導的產業。例如2015年，除西藏外，邊疆8省煤炭採選業投資1222.13億元，約佔全國投資額的1/3；除雲南外，邊疆8省區石油和天然氣開採業投資約1309.87億元，佔全國投資總額的44%。這些產業與邊疆能源資源開發緊密相關，產業替代性小，結構轉型存在瓶頸。邊疆經濟發展與資源開發面臨兩難選擇，資源開發與保護環境是制約邊疆經濟社會發展的“矛盾體”。少開發或不開發資源，難以實現邊疆地區快速發展和跨越式發展，開發過多、過快必然損害本地生態環境。2015年，邊疆省區二氧化硫、氮氧化物和粉塵排放總量約1506.81萬噸，約佔全國排放總量的29%，工業廢水排放121.27億噸，佔全國排放總量的16.5%。同時，邊疆水土流失治理面積新增1842.9千公頃，佔全國新增水土流失面積的34%。因此，邊疆資源開發、環境保護與經濟發展的內生關係，對西部邊疆可持續發展提出更高要求。合理開發資源不僅是邊疆跨越式發展的基礎，也是維護國家“兩屏三帶”生態安全戰略格局的緊迫要求，是邊疆轉方式、調結構、惠民生等深化改革的關鍵一環。

4.保護民族文化多樣性

我國是56個民族共同締造的統一的多民族國家，不同民族、地域的文化相互碰撞、交流、融合，共同建構了多元一體的中華文化格局。我國邊疆地區是多民族聚居地。民族8省區有5個分佈在西部邊疆，約佔國土面積的52.9%。我國55 個少數民族中，除高山族、黎族、畲族等，絕大多數的少數民族都在邊疆有聚居區。但是邊疆地區由於區域因素與民族因素的交互影響，民族文化多樣性面臨內部價值訴求錯位和外來文化衝擊的挑戰，如市場經濟的衝擊，互聯網、廣播電視等信息技術和大衆傳媒的影響等等。因此，保護、傳承、弘揚邊疆民族文化，需要構建政府-市場-社會多主體協同治理格局，尊重各民族的宗教信仰和生活習慣，增強少數民族文化的生命力和感召力。

總之，多角度分析影響邊疆公共服務供給水平的增長原因，既要重視中央一般轉移性支付等財政激勵的外部因素，也要研究邊疆財政收支缺口、地區發展和民生水平、區域內人口密度和特殊的省（區）情對邊疆公共服務供給規模的內部效果，做到因地制宜，因時制宜，切實保障和改善民生，才能鞏固邊疆“軟治理”的社會根基，使邊疆各族人民共享改革發展成果。（李俊清，中央民族大學管理學院院長，雲南民族大學兼職教授；謝星全，四川大學公共管理學院博士生）

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