以“量入爲出”爲財政原則，財政手段必然以節流爲主；以“量出爲入”爲財政原則，財政手段則會以開源爲主。由於儒家思想的影響，“量入爲出”的財政原則一直爲歷代王朝所遵從，居於主導地位；與之相對應的“量出爲入”，則被視爲苛政。
清軍入關，統一全國後，仍然堅持“量入爲出”的原則。在這一財政思想指導之下，清前期的財政收入主要來自於常例，尤其是田賦、漕糧、鹽課和關稅。由於每年常例收入的來源和數額都基本固定，政府可以根據常例收入的規模來安排常例支出，其總額通常小於定製的常例收入總額，由此保證了清前期的長期財政盈餘。連年的鉅額盈餘，使得戶部的存銀越來越多，乾隆四十二年（1777年），戶部的存銀更是多達8182萬餘兩。如果遇到突發事件，如大規模戰爭、嚴重自然災害，政府除動用歷年的財政盈餘外，還可以通過捐納、報效等非常例收入，來應付非常例支出。蕭一山在《清代通史》中說，雍正年間“雖屢次用兵，而經費不虞匱乏，並得積蓄二千四百餘萬之鉅款”。清前期之所以能夠出現中國歷史上蔚爲大觀的“康乾盛世”，當與“量入爲出”的財政思想有着密切關係。
嘉慶、道光時期，清廷仍然固守“量入爲出”的原則，並以“輕徭薄賦”爲仁政美德。其實，當時清廷對全國財政的控制能力已降至極低的水平，即便有鉅額的支出，如軍需、河工及賑濟等，也仍然憑臨時的調補來支持，而無長期的綜合考慮。張集馨在《道鹹宦海見聞錄》一書中記載，道光帝甚至宣稱：“譬如人家一所大房子，年深月久，不是東邊倒塌，即是西邊剝落，住房人隨時粘補修理，自然一律整齊，若任聽破壞，必至要動大工。”應該說，嘉道時期政府在財政上的最大問題是，當歲出突然增大時，其歲入不足以應付這種開支，所以不得不採用臨時性的籌措財政經費的方法（捐輸和報效），新的改變已經迫在眉睫。
咸豐、同治時期，隨着太平天國起義的發生，清朝的財政支出急劇增加，而常例收入的數量卻非常有限，甚至每況愈下，導致“量入爲出”在實際操作層面已無可能，只能開始向“量出爲入”轉變。由於收支形勢的突然逆轉，戶部最初只能遵行舊有思路，堅持節流省費，以求平衡。咸豐元年（1851年），戶部奏稱：“自古理財之道，不外開源節流二端。開源之道必須有利無弊，或弊少利多者方可舉行。臣等旦夕思維，未有良法可裨經費。惟節流之道臣等隨事講求，有以節制。”這一時期雖然還能經常在詔書中看到對“量入爲出”思想的強調，但由於財政開支不敷，導致清廷多采用指撥等變通方式，將非常例收入如厘金、捐納納入收入範疇，“變通辦理”。同治十二年（1873年），內務府即奏稱，內務府之廣儲司銀庫“一年進款用款，通盤覈計，詳細比較，例內尚無靡費，實因例外各款遞有加增，量入爲出實不敷用”。於此，舊有的常例與非常例收支明確劃分的辦法被拋棄，“量入爲出”徒具空殼。
正因爲有此財政指導思想的轉變，咸豐同治時期的加徵田賦、鹽課等舊賦，開徵厘金、洋稅等新稅種，鑄造大錢、發行寶鈔，舉借外債，推行捐輸，才能得到清廷理直氣壯地大規模推行。厘金和洋關稅開始大量徵收，並在事實上超越田賦，成爲這一時期最主要的財政收入來源。清廷的財政收支規模，也由咸豐初年4000萬兩增加到同治末年的7000餘萬兩。可以說，由“量入爲出”轉爲“量出爲入”，成爲這一時期財政指導思想最重要的轉變。
清末，財政結構的變動幅度進一步加大。除了厘金和海關稅收數量的持續增加之外，近代企業稅也成爲晚清開徵的另一個新型稅種，主要指鐵路、輪船、郵政、電報等企業創造的收入，時稱爲“官業收入”。晚清時期，爲最大限度地獲取和擴大稅源，各種苛捐雜稅名目迅速增加。“菸酒加稅，鹽斤加價，整頓契稅牙帖”“凡肩揹負，日用尋常飲用之物，莫不有捐”。在此基礎上，晚清的財政收入規模變得更爲龐大。據劉錦藻《清朝文獻通考》等史料的記載，光緒前期的年財政收入爲8000餘萬兩，光緒二十九年（1903年）爲1.05億兩，光緒三十四年爲2.34億兩，宣統元年爲2.63億兩，宣統三年的收入爲2.97億兩，上升趨勢明顯。
當然，清末的財政支出也加速膨脹，軍費、賠款、外債、官辦企業，以及皇室經費等都節節攀升，此時的財政支出已經由道光時期的4000萬兩，膨脹至同治末年的8000萬兩，1899年的1.01億兩，1908年的2.37億兩，1911年的3.38億兩。同樣是由於財政的窘迫，“量入爲出”難以爲繼，清廷只得放棄舊有的財政高度集中管理體制，改變京餉、協餉和奏銷制度，將部分籌餉權下放各省督撫，地方財政體系得到發展。筆者將其概括爲從“國家財政”向“財政國家”的財政體制轉型。
在這種情況下，很多有識之士開始呼籲改變舊有的財政指導思想，採取“量出爲入”的辦法。例如王韜在考察英國財政制度時說，英國“所徵田賦之外，商稅爲重。其所抽雖若繁瑣，而每歲量出以爲入，一切善堂經費以及橋樑道路，悉皆撥自官庫，藉以養民而便民，故取諸民而民不怨，奉諸君而君無私焉”。受此影響，1898年，戶部在奏摺中提出：“近時泰西各國每年由該國度支大臣預將來年歲用款開示議政院，以爲賦稅準則。”1910年，浙江巡撫增韞更是明確主張“量出爲入”：“夫國家財政與個人經濟不同，值此憲政進行，若不統籌全局，本財政原則量出以制入，必至財源涸竭，百舉俱廢，匪惟貽笑各國，且無以並立於二十世紀，可斷言也。”
可以說，到了清末時期，許多官員已經開始明確接受了“量出爲入”的財政指導原則。徐世昌認爲：“古之制國用者，量入以爲出；今之制國用者，量出以爲入。蓋以財限事則庶政坐困，因事理財則百廢興舉。”權臣奕劻也表示，各國預算之法不同，“一則量入爲出，於節流之意爲多，而政策常偏於保守；一則量出爲入，於開源之道爲重，而政策常主於進行。所謂積極與消極，既有不同辦法，遂以各別。大抵國家文明程度愈進，則其經費愈繁。歷觀往史，中外皆然。”
從“量入爲出”到“量出爲入”財政思想的轉變，有其歷史合理性。它有利於保障國家財政的正常運行，幫助晚清財政渡過了一次又一次的危機，也促進了中國財政體制的轉型，即由農業型財政向工商業型財政轉型，同時學習西方的財政預算做法，增強了財政管理的有效性和規範性。這一財政觀念的轉型，也爲國人進行了一次財政知識普及，對後世的財政思想具有重要影響。
當然，財政指導思想再高明，也不能脫離當時的社會經濟發展水平。“自甲午、庚子兩次賠款，民力已岌岌不支。壬寅改練新軍，分攤各省，歲盈千萬，竭澤而漁，勢成孤注”。在朝廷的恣意妄爲之下，“量出爲入”導致內外交困，國家財政最終全面崩潰，清王朝也隨之滅亡。其中的教訓，也值得我們深思。
（作者：倪玉平 單位：清華大學歷史系）
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