司法責任制被分別寫入兩院組織法修訂草案總則部分。根據兩院組織法修訂草案,人民法院、人民檢察院實行司法責任制,建立健全權責統一的司法權力運行機制。
修訂草案明確設立跨行政區劃法院、檢察院,打破了司法行政化、司法地方化等現象,是對近年來司法體制改革成果的總結和歸納。
此次修法,擬將“兩個任何”法律化,規定人民法院、人民檢察院有權拒絕從事違反法定職責的活動。從法律上明確,任何人不能要求人民法院、人民檢察院從事違反法定職責的事情,任何黨政機關和社會團體不得干預法官、檢察官依法辦案。
□ 本報記者 朱寧寧
8月28日,人民法院組織法修訂草案和人民檢察院組織法修訂草案(以下簡稱兩院組織法修訂草案)提請十二屆全國人大常委會第二十九次會議審議。
現行人民法院組織法和人民檢察院組織法,於1979年7月頒佈,1980年1月施行。人民法院組織法共3章40條,人民檢察院組織法共3章28條。此次修訂,人民法院組織法修訂草案擴展到6章66條、人民檢察院組織法修訂草案擴展到6章60條,修改完善的量較大,既包括對原條文的修改,也包括此次新增加的內容。
“現行兩院組織法已頒佈實施30多年,不少內容陳舊僵化,已經不能適應新時期改革的需要,也無法體現黨中央的一些重大決策部署。因此,這次修改是適應時代變化的,十分必要。”對於此次大修,曾擔任國家法官學院教學部主任、司法審判研究中心主任,現中國政法大學民事訴訟法研究所所長、教授畢玉謙在接受《法制日報》記者採訪時認爲,兩院組織法的修改,屬於司法管理體制頂層設計上的改革,是一種良性的塑造。兩院組織法修訂草案屬於穩健性的修法,符合司法規律,體現時代精神,爲建設公正高效權威的社會主義司法制度提供法律保障。
司法責任制原則寫入總則
兩院組織法修訂草案第一章總則部分,爲兩院工作確立了多項基本原則,包括人民法院、人民檢察院依法設立,依法獨立行使審判權、檢察權,適用法律人人平等,司法公正,司法民主,司法公開和司法責任制等原則。這些基本原則的規定,主要是根據審判工作、檢察工作的要求以及深化司法體制改革實踐作出的,基本上都有法律依據。
“讓審理者裁判、由裁判者負責”是司法責任制改革的主要目標。值得一提的是,此次修法,司法責任制被分別寫入兩院組織法修訂草案總則部分。根據兩院組織法修訂草案,人民法院、人民檢察院實行司法責任制,建立健全權責統一的司法權力運行機制。
對此,國家行政學院法學部教授、博士生導師楊偉東認爲,司法責任制這一內容作爲基本原則在總則中出現,是對這五年來司法體制改革的一個肯定,是一個重大的進步。
“這一規定可以說濃縮了我國五年司法體制改革的兩個基本點。”楊偉東分析指出,一是讓司法機關依法獨立行使審判權和檢察權,“這是改革花了很多功夫去做的內容,包括內外職權的匹配、員額制、人財物省級統管等,這些內容都是圍繞實現司法獨立進行的。”二是司法責任制,“也就是說,給了法院、檢察院權限的同時,也要承擔相應的責任,即讓審理者裁判、由裁判者負責。”
在楊偉東看來,此次把司法責任制規定在總則的基本原則中,其地位是不一樣的。但他認爲,這個規定夠不夠,還值得討論。
“這一基本原則是需要一系列制度加以保障的,包括如何追責等,這些都需要在兩院組織法中體現。但兩院組織法中沒有責任方面的規定。因此,如何落實司法責任制原則,還有很多工作可以做,兩院組織法中能有細化的規定更好,如果沒有,可以運用其他責任追究機制來保障這個原則落實到位。”楊偉東說。
中國人民大學法學院副教授程雷也認爲,兩院組織法修訂草案中關於司法責任制的規定仍有較大的完善空間。“司法責任制是本輪司法體制改革的牛鼻子,但目前修訂草案的規定多是原則性規定,對於兩高關於司法責任制的相關文件吸收不夠,司法責任的追究應當明確以故意或者重大過失爲追責範圍,追責過程中要充分發揮司改中已經建立並開始運行的懲戒委員會的第三方監督作用。”
機構設置在繼承中加以發展
此次兩院組織法修訂草案分別對法院、檢察院的機構設置新增多項內容。
現行人民法院組織法將人民法院分爲最高人民法院、地方各級人民法院和專門人民法院,人民法院組織法修訂草案在此基礎上,根據黨的十八屆四中全會決定增加規定:“經全國人民代表大會常務委員會決定,可以設立跨行政區劃人民法院,審理跨地區案件。”
人民檢察院組織法修訂草案則在現行人民檢察院組織法的基礎上,增加規定:“經全國人民代表大會常務委員會決定,可以設立跨行政區劃人民檢察院,辦理跨地區案件。”
人民法院組織法修訂草案還根據改革開放以來人民法院的發展情況,增加了海事法院和知識產權法院等專門人民法院的規定。並根據最高人民法院設立巡回法庭的實踐,規定“最高人民法院可以設巡回法庭,審理跨行政區劃重大行政、民商事等案件”。
“修訂草案明確設立跨行政區劃法院、檢察院,打破了司法行政化、司法地方化等現象,是對近年來司法體制改革成果的總結和歸納。之前的改革試點主要是依靠中央的政策來指導,現在通過兩院組織法,將其從政治層面上升到法律層面推進試點,爲今後的工作提供了法律基礎,也爲進一步改革提供了新的動能。”畢玉謙說。
但跨行政區劃的法院、檢察院怎麼設置,設在哪一級、職權是什麼,這些內容在修訂草案中並沒有作出具體規定。據瞭解,目前正在運行的跨行政區劃人民法院,主要是北京四中院和上海三中院這兩個在直轄市設置的跨區劃人民法院。對此,有專家分析指出,按照黨的十八屆三中、四中全會要求,相關工作仍需要試點,兩高也正在對跨區劃設置問題進行研究。
此外,根據全國人大常委會的決定,兩院組織法修訂草案中還分別增加了關於新疆維吾爾自治區生產建設兵團人民法院、人民檢察院的規定。
行使職權更具法律保障
在職權方面,兩院組織法修訂草案除了對各級法院和檢察院都要行使審判權、檢察權作出規定之外,還新增了多項最高法和最高檢的職權。
最高人民法院可以行使的職權包括,向全國人民代表大會及其常務委員會提出議案,向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋要求,向全國人民代表大會常務委員會提出對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例進行審查的要求,對審判工作中具體應用法律問題進行解釋、發佈指導性案例等。
最高人民檢察院可以行使的職權除了和最高法院相同的提出議案、提出法律解釋要求、提出進行審查的要求外,還包括對檢察工作中具體應用法律問題進行解釋,對最高人民法院的死刑複覈活動實行監督,對偵查機關報請覈准追訴的案件進行審查決定是否追訴等。
“這些新增的職權,有些在其他法律中已有所體現,有些則沒有。”楊偉東分析指出,一方面,把相關的分散的單行法律的內容都統一到兩院組織法中來,可以更清晰一些。另一方面,把一些實踐中已經行使了的職權上升爲法律,法院、檢察院的職權行爲就有了組織法上的法律保障。
楊偉東說,組織法解決的問題,首要的是組織成立的正當性,其次是明確職權的內容,這也是最重要的一點,再次就是規定工作機制、保障和責任等。
“因此,此次修法將原先很分散的規定在組織法中集中體現,法院、檢察院行使職權就更有保障,界定也更爲清晰。既對外宣示了自己的職權,又明確了行使職權的邊界。過去的規定很空泛,現在把框架規定得很清楚,等於是畫了一個圈,而這些職權的核心功能就是司法權。”楊偉東說。
法官檢察官員額制擬入法
對於人民法院、人民檢察院的組成人員和其他人員,此次兩院組織法修訂草案都設專章予以明確。員額制被正式寫入修訂草案。
兩院組織法修訂草案明確,法官、檢察官實行員額制。法官員額、檢察官員額分別根據人民法院審級、人民檢察院層級、案件數量以及經濟社會發展情況、人口數量等因素確定。最高人民法院法官員額由最高人民法院商有關部門確定,最高人民檢察院檢察官員額由最高人民檢察院商有關部門確定。地方各級人民法院法官員額、地方各級人民檢察院檢察官員額,在省、自治區、直轄市內實行總量控制,動態管理。
對此,程雷認爲,修訂草案中關於員額制相關條文的表述,進一步總結了本輪司法體制改革中員額設定的基本原則,特別是充分總結了司法體制改革探索過程中不少試點省份的經驗,強調了員額的全省統籌與動態調整等科學規律。
“司法管理體制的現代化、科學化和專業化,都應該在法律中有所體現。這一點,此次修訂草案表現得很充分。”畢玉謙指出,此次司法體制改革的一個方向,就是消除地方化。長期以來,一些地方保護主義橫行,地方利益的存在等給司法帶來一定的衝擊,因此,有必要加強法律的統一性,消除司法地方化,強調國家意識、全局意識。基於此,此次兩院組織法的修訂,將有助於排除地方干預司法,建立起高效的司法運行機制。
據瞭解,本輪司法體制改革中,試點省市在省級(直轄市的市級)設立遴選委員會,實現了法官、檢察官的省級統一遴選、統一提名、黨委審批、分級任免的省級統管人事的改革任務。此次,修訂草案對人財物省級統管這一改革內容也作出迴應,除了規定在員額制的把關上由省級在省級員額制的範圍內進行總量控制和調整外,還規定地方各級人民法院、地方各級人民檢察院的編制由省級法院和檢察院商編制部門進行統一調配。
“人財物省級統管可以有效降低外部干預。”程雷認爲,法檢兩院的幹部管理權限收歸省級統管後,基層法院、檢察院具有更爲獨立、良好的發展空間,防止人事權管理的地方化,同時爲上級院統籌開展員額分配、調配司法力量奠定了良好的基礎。
程雷同時指出,雖然目前修訂草案中對於人的省級統管及落實機制有了相對明確的規定,但對於法院財權的省級統管問題規定不夠明確。因此,他建議,對於這項中央統籌的四項基礎性改革是否上升爲法律以及如何在法律機制中加以實現,需要增加更爲細緻的規定。
值得一提的是,在相當一段時間,對中央文件中提出的探索人財物省級統管,一直存有誤解。對此,此次修法的相關負責人表示,人員的任免和人財物管理是兩個不同範疇的概念,前者屬於法律程序,後者則屬於行政程序,此次修訂草案專門加以明確。
新增職業保障相關內容
此次兩院組織法修訂草案中有一個重要內容,就是新設了“行使職權的保障”專章。其目標主要是爲了確保審判權、檢察權可以依法獨立公正行使。
主要包括以下幾方面內容:
一是將“兩個任何”法律化,規定人民法院、人民檢察院有權拒絕從事違反法定職責的活動。從法律上明確,任何人不能要求人民法院、人民檢察院從事違反法定職責的事情,任何黨政機關和社會團體不得干預法官、檢察官依法辦案。
二是對“三個維護”加以體現。維護生效裁判權威。規定人民法院作出的判決、裁定等生效法律文書,義務人應當依法履行；拒不履行的,依法追究法律責任。維護法庭秩序和辦案安全。規定對妨礙人民法院、人民檢察院依法行使職權的違法犯罪行爲,依法追究法律責任。維護法官、檢察官的人身安全。規定法官、檢察官的人格尊嚴和人身安全受法律保護。對騷擾、謾罵、威脅、暴力侵害法官、檢察官及其近親屬等違法犯罪行爲,有關機關應當及時制止,依法從嚴懲處。
三是爲防止法官、檢察官因爲履行職責而遭受打擊報復,修訂草案作出特別規定,明確非因法定事由,未經法定程序,不得將法官、檢察官調離、降職、免職、辭退或者處分等。
四是對人民法院、人民檢察院的工資、人員編制和工作經費作出原則規定。關於工資,修訂草案專門規定,國家對於法官、檢察官實行單獨職務序列和工資制度,完善職業保障體制；關於編制,規定實行專項管理,由最高人民法院、最高人民檢察院商有關部門另行規定。關於經費,規定按照事權劃分的原則列入財政預算,保障審判工作、檢察工作需要。
對於這些新增的職業保障內容,業內專家普遍認爲是本次修法的一個非常重要的內容,體現了進步和創新。
“這一章節意義重大。這些規定實際是從內外兩個方面予以具體保障,一個是防止內部的干預,一個是防範外部的干擾,不再是空頭的許諾依法獨立行使司法權。要解決司法公正,就要對其提供保障。原來沒有這些規定,只有一些原則性的規定和後續的職權的規定,這對於保障是不夠的。通過這些新增的內容,法官、檢察官獨立行使司法權可以得到落實和切實保障,改革舉措通過法律得以落實。”楊偉東說。
畢玉謙認爲,司法管理體制的現代化、科學化和專業化,就要體現在職業保障上。“審判權、檢察權這些司法權,必須要強調依法獨立公正行使。從宏觀上講,法律的權威來自司法的權威,對司法權威的維護具有全局性、戰略性,這也是具有中國特色的、貫穿整個司法體制改革的一箇中心議題,即強調保障司法權,使其按照司法規律公正運行,排除外來干預。從微觀上講,保障法官、檢察官依法履行職務,給其提供職務保障,強調對其進行科學管理和專業化管理,通過工資待遇等專設獨立運行,從而強調這個羣體的特殊性”。
信息化入法體現與時俱進
2013年以來,伴隨着我國新一輪司法體制改革進程的展開,在這場史無前例的巨大改革浪潮當中,現代信息技術與司法體制改革第一次產生了交匯應用,運用大數據、雲計算、人工智能等現代信息技術而形成的“智慧法院”“智慧檢察”等類似的改革趨勢正在爲不少地方接納並深度應用。
此次修法專門提到了信息化保障問題,規定人民法院、人民檢察院應當加強信息化建設,運用互聯網、大數據等現代信息技術,提高工作效率,保障司法公正。
“這是2017年司法機關的亮點內容,也是未來司法體制改革發展的重要方向。”程雷認爲,對於信息化建設,兩院組織法修訂草案中設立一個概括性授權條款是完全有必要的,但他同時指出,在名稱上,“信息化”已經不能反映當前大數據、人工智能等現代信息技術的發展趨勢,建議將本條改名爲“智慧法院”“智慧檢察院”建設等。
本報北京8月28日訊
製圖/李曉軍
瑞麗谷
