從法律性質來看，《北京市控制吸菸條例》（下稱《條例》）的主體與核心規範是一種禁止規範。禁止規範所禁止的行爲一定是有足夠的誘因或動機促使人們去實施的行爲。這即意味着，禁止規範所禁止的行爲一定是即使禁止了也有人會持續地實施的行爲。法律不會禁止一種即使沒有禁止也不會有人去做的行爲。因此，禁止規範的實施效果取決於禁止規範本身與人們去做禁止規範所禁止的行爲的誘因或動機之間的關係。可以說，《條例》的實施效果取決於：“禁止吸菸”這個規範與人們吸菸行爲的誘因或動機之間關係。
“禁止吸菸”這個規範本身就形成了促使人們不吸菸的一種壓力，也就是說這個規範本身形成了壓制或抑制吸菸行爲的誘因或動機的力量。“禁止吸菸”這個規範爲什麼會形成一種壓力呢？這首先取決於人們是否認爲“禁止吸菸”是否是正當的或正確的。如果人們認爲或接受“禁止吸菸”是正當的或正確的，那麼，這個禁止規範本身形成的壓力就大，即人們不吸菸的壓力就大；如果人們認爲或接受“禁止吸菸”是不正當的或不正確的，那麼，這個禁止規範本身形成的壓力就小，即人們不吸菸的壓力就小。其次，“禁止吸菸”形成的壓力取決於法律給這個禁止規範所設定的制裁。制裁是法律對漠視禁止規範而吸菸的人施加的一種不利的法律後果。這個不利的法律後果形成了壓制或抑制人們吸菸的誘因或動機的力量。這是否意味着制裁所施加的壓力越大，該禁止規範的實施效果就越好呢？無論在理論上還是實踐上，這個命題都是不成立的。原因在於，任何特定法律給其所規定的禁止規範所設定的不利法律後果即制裁本身存在着正當與不正當的問題。如果特定社會大多數人都認爲法律所設定的制裁是不正當的，制裁的力量再大，在現實中，該禁止規範的實施效果不一定能夠最大化。例如，在當前中國的語境中，如果法律將吸菸行爲規定爲犯罪並設定了刑事制裁，人們是不可能接受的。最後，“禁止吸菸”形成的壓力取決於制裁的執行效果。法律上規定的任何正當的禁止規範和制裁都必然地預設了在事實上能夠給予違反者施加一定程度的制裁。在事實上越是能夠給違反者施加實際的制裁，禁止規範形成壓制或抑制吸菸行爲的誘因或動機的力量越大。事實上的制裁效果必然預設了國家對違反者的監控和檢測能力，即能夠發現違反者。如果監控和檢測能力低，即發現違反者的可能性低，在事實上對違反者施以制裁的可能性就小，禁止規範的實施效果就差。監控和檢測即發現違反者需要成本，也就是我們通常所說的執法成本，這個成本與執法效果之間比例是否是適當的？爲了發現違反者所採取的監控和檢測的措施是否是正當的呢？例如，在所有飯店的包間和工作場所的房間安放攝像頭，這既涉及執法成本問題，也涉及執法措施的正當性問題。
根據上述的影響禁止規範實施效果的因素看，《條例》的實施效果不佳的首要原因在於，人們對“禁止吸菸”這個規範的正當性的認可或接受的程度並不高。如果認可或接受程度高，人們就可能主動地不吸菸，那些不吸菸的人就會理直氣壯地主動制止吸菸行爲或者舉報吸菸行爲。人作爲有理性的人往往只是去做自己內心認爲應該做的行爲，而不會去做自己內心認爲不應該做的行爲。那麼，我們如何提高人們對“禁止吸菸”這個規範的正當性的認可或接受程度？唯一能夠採取的措施是宣傳教育，提高人們對吸菸危害性的認識。但是，也許有人不會贊成這個觀點——“禁止吸菸”這個規範的正當性的認可或接受程度低，是影響《條例》實施效果的首要因素。他們的觀點也許可能是，法律對“禁止吸菸”這個規範所設定的制裁太輕了，導致了該法律實施效果差。因此，應該加大制裁的力度。那麼，問題在於，即使法律對“禁止吸菸”設定了刑事制裁（這只是一個假設，因爲地方性法規不可能規定犯罪和刑事制裁），那麼，這是否就意味着一定能夠使該法律實施效果最大化？答案是否定的，理由在於：正如前述，無論法律設定什麼樣的制裁，要想使制裁本身形成壓制力，就必然要預設在現實中的制裁實施效果，而這又必然預設國家的監控和檢測力即在事實上能夠最大程度地發現違反者。在現實中，怎麼能夠最大程度發現吸菸者？北京的每個飯店、每個工作場所的房間都安排執法者嗎？這樣可行嗎？成本是否太高呢？當然，也許有人認爲不需要這樣，而可以採取現代的科技手段，即給每個飯店的包間和工作場所的房間安裝攝像頭。即使這在成本上是可行的，但是在正當性方面存在問題。無論是吸菸的人還是不吸菸的人，每一個人都願意犧牲自己的自由和隱私權而認可或接受安裝攝像頭的措施嗎？如果人們認爲安裝攝像頭的措施是不正當的，那麼，在現實的境況下，我們如何最大程度地發現違反者呢？如果我們不能儘可能地發現違反者，再嚴厲的制裁規定也是廢紙一張。總之，《條例》實施效果最大化的最主要的措施是，提高人們對“禁止吸菸”這個規範的認可或接受程度。
（作者爲中國政法大學教授）
瑞麗谷
